​行刑衔接视域下串通投标罪的司法边界厘定与限缩适用

树英律师：北京庄和律师事务所主任，中国政法大学法学学士、工商管理硕士，美国哥伦比亚大学访问学者，疑难案件论证中心主任，企业合规师，潍坊仲裁委、中卫仲裁委、玉林仲裁委仲裁员，北京多元调解中心调解员，中国政法大学等多所院校校外导师、兼职讲师，北京市律师协会刑诉委委员。

执业领域：企业合规法律顾问、刑事辩护。刑事方面，通过把握刑事案件办理过程中各个环节的辩点和策略，实现当事人重罪转轻罪、轻罪轻刑、疑罪从无的辩护。主办过多起合规案件、反舞弊案件、重大疑难交叉案件，通过专业沟通，风险把控，系统操作，运用法律武器切实维护当事人的合法权益，取得了显著的效果。

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我国刑法第二百二十三条设立串通投标罪，旨在通过刑事制裁手段遏制招投标领域的恶意串通行为，维护公平竞争的市场秩序。作为典型的法定犯，串通投标罪的认定天然依附于前置行政法律规范，其入罪门槛应当与行政违法行为保持清晰的层级差异。然而，近年来随着工程建设、砂石资源开发利用等领域专项整治的深入推进，部分地方司法机关出现了本罪认定扩大化的倾向，一定程度上模糊了行政违法与刑事犯罪的边界，有违刑法谦抑性原则，也对经营主体的合理预期造成了影响。有鉴于此，本文拟从法理与实务两个层面系统梳理串通投标罪的限制适用规则，明确本罪的司法边界，以期实现维护市场秩序与保障经济活力的动态平衡。

串通投标行为的治理，本应构建“民事无效—行政处罚—刑事追责”的层级递进体系，遵循法定犯“行政规制优先、刑事制裁兜底”的行刑衔接逻辑。《招标投标法》及其实施条例等前置规范已为各类串通投标行为配置了罚款、没收违法所得、取消投标资格、吊销营业执照等多元处罚手段。对绝大多数情节较轻的串通投标行为而言，行政处罚足以实现惩戒与教育之目的，并无启动刑事程序的必要。

从司法实践的整体走向来看，串通投标纠纷的解决路径呈现由刑事优先向行政先行转变的明显趋势。据北大法宝数据库统计，2020年至2024年全国法院一审审结串通投标罪案件量分别为649件、202件、56件、51件、109件，整体呈下降态势。与之相对，同期以民事诉讼方式处理的串通投标纠纷分别为284件、243件、173件、105件、130件，行政处罚案件分别达720件、875件、890件、1913件、1929件。刑事手段在全部串通投标纠纷处理中的占比，已从2020年的26.75%大幅降至2024年的2.27%，民事、行政手段逐渐占据主导地位。以中山市某市政工程串通投标案为例，中标金额高达4500余万元，最终仅对涉案企业处以90余万元行政罚款。又如2023年最高人民检察院发布的依法惩治串通投标犯罪典型案例中，付某某等人串通投标、中标金额达3500余万元，检察机关最终作出不起诉处理。这种“行政为主、刑事为辅”的治理格局，既符合法定犯的处断逻辑，也体现了刑法谦抑性的基本要求。

然而，近年来在部分地区开展专项整治、行业扫黑除恶等执法活动中，串通投标罪呈现明显扩张趋势。2025年全国法院受理串通投标罪一审案件707件，同比大幅上升30.44%。在此背景下，串通投标罪逐渐显现“口袋化”倾向，成为部分案件中拔高定性、加重处罚的常用罪名，其入罪边界的模糊化与适用的扩大化，已然偏离了该罪的立法初衷与司法谦抑的整体走向。

对串通投标罪进行限制适用，并非对违法行为的纵容，而是遵循市场规律、坚守刑法基本原理的必然要求，其背后具有深厚的法理支撑与现实依据。

其一，刑法谦抑原则的内在要求。设立串通投标罪的目的在于保障招投标制度的正常运行、维护公平竞争的市场环境，惩罚本身并非目的，而仅是维护秩序的手段。过度适用刑事惩罚，反而可能损害整体经济活力。一方面，过度刑事化会显著提高市场主体的参与成本与风险，导致大量企业尤其是民营企业不敢参与投标。部分标的较小、利润较薄的民生项目可能因投标人不足而导致流标率上升，招标人难以选出合适的合作方，最终影响公共项目的顺利推进。另一方面，过度刑事化会挤压民营企业的生存空间。据北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心统计，2022年1794件涉及民营企业家犯罪的刑事案件中，民营企业家触犯串通投标罪的频次高达75次，占全部犯罪的4.18%，串通投标罪已成为民营企业家触犯频率排名第五的罪名。

其二，罪刑法定原则与法的安定性要求。罪刑法定原则的核心要求之一在于保障公民的预测可能性，即公民能够根据法律预先判断自身行为的性质与后果。如果同一种串通投标行为，在常规时期按行政违法处理，在专项整治时期按刑事犯罪处理，必然破坏法律的安定性与可预期性。这种“因时而异”的做法本质上是对刑罚工具的滥用。刑罚作为最严厉的制裁手段，其适用应当具有稳定性与谦抑性，不能随地方执法风向的变化而摇摆不定。同类行为同类处理，是法治的基本要求，不能因特定时期的整治需要而突破法律规定的入罪标准。

落实刑法谦抑原则、优化营商环境的司法导向，需要在案件办理中建立三重实质判断规则，从法益损害、串通实质影响力、违法所得界定三个维度收紧入罪尺度，精准区分行政违法与刑事犯罪的边界。

其一，坚持实质损害原则。 串通投标罪旨在保护公平竞争秩序、参投机会及招标方与竞标方的合法财产权益。凡仅形式上违反招投标程序、未对他人实质权益造成现实损害者，应归入行政违法范畴，不宜作刑事评价。就投标人之间的横向串通而言，若参与投标的多家企业实质上由同一主体控制，则不存在真正的竞争关系，亦不具备“相互串通”的主体基础。有论者认为，此种行为仍然挤占了投标名额，排斥了潜在投标人的参与机会。不可否认，该观点对于维护招投标形式秩序具有积极意义，但刑法所保护的应当是现实的、具体的利益，而非抽象的、拟制的秩序感。司法实践中已有生效判决明确指出：“被告人提供投标手续的几家公司，实际控制人均为其本人，虽以不同单位的名义提供不同的报价，但本质上是一个投标人的报价，不属于串通投标罪中投标人之间串通投标的客观要件。”

其二，贯彻实质影响标准。 串通行为需对中标结果具有决定性影响方可入罪。在串通投标罪的认定中，尤其需要避免一种泛化倾向，即将投标人与招标人就招标文件条款的正常沟通一概认定为“串通”。实践中，部分案件存在投标人向招标人提供自身优势资料、招标人将相关资质业绩条件纳入评分细则的情形，对此不能简单等同于串通投标犯罪，而应坚持实质性判断标准。如果投标人与招标人“串通”后设置的评审条款本身就是项目履约所必需的合理考量因素，与项目实际需求相匹配，即便客观上有利于特定投标人，亦应慎重纳入刑事评价范围。例如，招标文件中设置的企业信用等级、同类业绩等评分项，本质上是对投标人履约能力的合理考察，是保障后续合同履行的必要条件。换言之，投标人的优势是其长期经营积累的客观资质与业绩，而非通过串通虚构的条件，其他具备同等资质业绩的企业依然可以通过公平竞争中标。有不起诉决定书即指出：“行为人的客观行为，是把优秀企业和优秀项目经理两项作为加分项目写进了招标文件，这两个项目本身不具有违法性，也不具有社会危害性，也没有证据能够证明串通投标行为直接影响了评标结果，且未造成任何直接经济损失，亦未通过贿赂、泄露标底、围标等恶劣手段中标。”如果仅因存在事前沟通就一律入罪，无疑会不当压缩招投标双方正常的业务沟通空间，背离刑法打击恶意串通、维护公平竞争的立法初衷。

其三，严格区分投标行为与履约行为的独立性。 在串通投标案件办理中，常见的误区是“关联捆绑评价”，即只要行为人中标后存在其他违法行为，就反过来否定其中标及投标行为的合法性，将后续违法的危害性叠加到串通投标之上。这种思维在涉砂石、涉工程类案件中尤为突出，也是导致串通投标罪认定泛化的重要原因。事实上，投标行为与中标后的履约行为是两个相互独立的法律阶段。投标行为的违法性体现在对竞争秩序的破坏，其社会危害性应当以投标当时的行为为判断基准。串通投标的违法所得，应仅限于“通过串通投标行为所直接产生的收入扣除实施中标项目而合理支出的费用后所剩余的数额”。中标后的履约行为是否合法，取决于行为人是否遵守合同约定与相关监管规定，其违法性具有独立性。以河道采砂项目为例，即便行为人通过形式串通取得了劳务承包权，只要其在开采过程中遵守采砂许可要求，在规定范围、规定储量内作业，即属合法履约行为；反之，如其超范围、超量开采，构成非法采矿，也只能对非法采矿行为单独追责，不能因后续盗采行为而认定此前投标行为“情节严重”。若允许以事后违法行为倒推事前行为定性，将陷入“结果归罪”的逻辑误区，无限扩大刑事打击范围。司法机关在办理此类案件时，既不能以后续行为的严重性拔高对串通投标行为的定性，也不能以串通投标的成立来推定后续行为的恶性，而应确保每一行为的定性均符合其自身犯罪构成。

招投标作为民营市场主体广泛参与的商事交易模式，不可否认实践中长期存在借资质、陪标等行业不规范情形，但若机械套用刑事标准，极易挫伤市场经营信心与经济活力，与中央优化法治化营商环境的导向相悖。司法机关应当摒弃运动式司法思维，回归招投标制度的规范目的，平衡好秩序维护与活力保障的关系，坚守行政规制优先原则，通过层级化的治理体系规范招投标市场，既维护公平竞争的市场秩序，又为经营主体营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境，真正实现法律效果与社会效果的有机统一。

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