庄和观点 | 央企落实违规经营投资责任追究要点及律师风险提示

2023年4月17日，国资委发布《关于做好2023年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》，提出要“严查股权投资、工程建设、资金管理、对外担保、金融业务等领域违规问题线索，依法依规追究有关人员责任”。

该通知针对部分中央企业存在的不敢追责、不愿追责、不会追责的“三不”问题、责任追究发挥“治已病、防未病”的作用问题以及责任追究队伍的力量配备和业务能力问题做出了具有针对性的全方面工作部署。显然，国资委为今年中央企业违规经营投资责任追究工作定下了基调，着重查大案、盯高发、治顽疾，着力查处历经多届企业领导班子或多位负责人的“惯性”违规、涉上市公司、社会关注度高的问题等，对中央企业“空转”“走单”虚假业务问题“零容忍”，高度关注房地产信托、政府和社会资本合作（PPP）项目等存在的风险，切实筑牢国有资产安全防线，以追责促落实、促整改、促发展的监督效能不断增强，为做强做优做大国有资本和国有企业，促进中央企业依法合规经营和高质量发展提供坚实保障。

一、《通知》主要内容

（一）六项重点任务

与2022年的文件相比，2023年着重聚焦六项重点任务：

一是加强保障夯基础，健全完善权威高效追责体系。各中央企业要坚持“两个一以贯之”，与国企改革政策文件再对标对表，持续构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系，健全用好责任追究工作机制。二是加强震慑筑防线，严肃查处重大违规问题线索。各中央企业要把“查大案、盯高发、治顽疾”作为做好责任追究工作的主攻方向，抓牢抓实违规问题线索查处工作，坚决防止“破窗效应”，切实筑牢维护国有资产安全防线。三是加强联动聚合力，发挥监督管理协同综合效能。各中央企业要加强责任追究与业务管理、内部审计、专项治理等工作的协同贯通，充分发挥责任追究震慑遏制作用，坚决防止问题“空转”和屡查屡犯，提升联防联治效果。四是加强整改促提升，发挥防范化解重大风险作用。各中央企业要注重发挥责任追究促整改、促提升正向作用，把查办违规问题、完善内部控制制度、规范提升管理贯通起来，从制度机制上提升防范化解重大风险能力。五是加强手段畅通道，持续做实监督追责信息化工作。各中央企业要注重发挥信息化对责任追究工作的支撑作用，建好用好监督追责信息系统，并以信息系统为依托贯通报告渠道。六是加强力量增能力，不断提升责任追究队伍素质。各中央企业要高度重视责任追究队伍建设，切实采取有力措施，打造一支政治强、业务精、作风优、纪律严的监督队伍。[1]

（二）十大线索

该《规定》明确了整改工作程序、追责工作要求、结果运用方式，提出了时限要求、工作标准，明确对企业整改不力、追责不到位、屡禁不止等问题开展责任追究，要求把违规情形写出来、追责要求亮出来、红线底线划出来，全面压实整改追责工作责任。同时，该《规定》也明确了移送违规责任追究部门开展责任追究的10类重点违规问题线索，尤其是针对屡查屡犯的“牛皮癣”问题，必须“下猛药治沉疴”。[2]

对于要移送国资委违规责任追究部门的中央企业认定违规经营投资问题给了以下十点线索：

1.涉嫌进行虚假会计核算，编制虚假财务报告，操纵会计信息，调节财务指标和监管指标，造成会计信息严重失真，账实严重不符。2.涉嫌违反规定开展投资并购，投资项目亏损引发债务危机，危及企业持续经营。3.涉嫌违反规定筹集、使用、拆借资金，发生资金挪用、侵占、盗取、欺诈。4.涉嫌瞒报、漏报、谎报或迟报企业重大风险及风险事件，情形严重。5.涉嫌开展融资性贸易或“空转”“走单”等虚假业务。6.涉嫌违反规定对外提供巨额赊销信用、担保或预付款项，以及利用业务预付等方式变相融资。7.涉嫌违反规定开展货币类及商品类衍生业务。8.涉嫌违反规定更换年度财务决算审计会计师事务所，或授意、指使其出具虚假年度财务决算审计报告。9.涉嫌违反规定进行国有资产交易流转。10.其他造成国有资产损失或严重不良后果的违规经营投资问题线索。[3]

二、典型案例

【案例一】韶山农商银行原党委书记、董事长刘兴隆违规放贷从事关联交易的问题。[4]

2011年初，刘兴隆在韶山信用联社贷款客户崔某贷款过程中，介绍其表弟郭某承接崔某入股的某房地产项目土方工程业务量共计400余万元，之后，刘兴隆利用担任韶山信用联社党委书记、理事长，韶山农商行党委书记、董事长等职务便利，在农商行贷款发放方面多次为崔某提供帮助。2014年6月至2018年11月，刘兴隆通过民间借贷向韶山农商行贷款对象曾某私人放贷500万元，获取利息收益325万元。期间，刘兴隆利用担任该农商行党委书记等职务便利，在农商行贷款发放方面多次为曾某提供帮助。刘兴隆还存在其他严重违纪违法问题。2020年10月，刘兴隆受到开除党籍、开除公职处分，违纪违法所得予以收缴。2022年9月，刘兴隆因犯非国家工作人员受贿罪、违法发放贷款罪、高利转贷罪，被判处有期徒刑八年六个月，并处罚金110万元。

【案例二】湖南轨道交通集团原党委书记、董事长王武亮在工程建设领域违规打招呼设租寻租的问题。[5]

2009年至2020年，王武亮利用担任湖南基础投资集团党委副书记、总经理，湖南轨道交通集团党委副书记、总经理、党委书记、董事长等职务便利，接受私营企业主请托，通过向下属单位负责人打招呼的方式，先后帮助私营业主刘某某、胡某某、孙某某、彭某某等多名特定关系人承接某房地产项目建设及配套工程、某高速公路养护工程、某高铁新城项目等工程建设项目，从中收受巨额贿赂。王武亮还存在其他严重违纪违法问题。2021年9月，王武亮受到开除党籍、开除公职处分，违纪违法所得予以收缴。2022年11月，王武亮因犯受贿罪、巨额财产来源不明罪，被判处有期徒刑十二年六个月，并处罚金100万元。

【案例三】湖南湘投和平水电有限责任公司原党支部书记、董事长、总经理胡义岗套取项目资金私设“小金库”的问题。[6]

2008年至2015年，胡义岗兼任内蒙古化德县汇德风力发电有限公司总经理、董事长期间，违反廉洁纪律，通过虚增工程量、虚开定额发票等方式套取资金600余万元私设“小金库”，其中胡义岗本人获利60万元。胡义岗还存在其他严重违纪违法问题。2020年11月，胡义岗受到开除党籍、开除公职处分，违纪违法所得予以收缴。2021年6月7日，胡义岗因犯受贿罪被判处有期徒刑十年，并处罚金60万元。

三、风险提示

“守法经营是任何企业都必须遵守的一个大原则，企业只有依法合规经营才能行稳致远。”从《通知》相关规范来看，本次追责通知并非是全新举措，而是对此前制度的深度落地，表明了新形势下对中央企业及其相关负责人触碰国家法律“红线”的严重违规问题予以深度查处的坚定决心。从适用对象上看，本办法适用对象是国务院国有资产监督管理委员会代表国务院履行出资人职责的国家出资企业。同时，结合2018年国务院国资委印发的《中央企业合规管理指引（试行）》以及相应典型案例不难看出，央企高管是责任追究的重灾区和重点监控区，这与企业合规建设、反舞弊规范体系有着密切联系，必须挖掘违规问题背后的制度缺失和管理漏洞，完善企业制度和管理。

（一）强化内部管理和监控

央企应建立健全的内部管理机制和监控体系，以避免违规经营投资行为的发生，涉及完善的审计和风险管理制度，以及有效的内部控制和合规程序等方面。一是要建立完善的内部管理机制。企业应建立适应自身规模和特点的内部管理机制，包括明确的权责分工、组织架构、决策流程和管理制度等。这将有助于确保规范的运营和投资决策的合法性。二是要设立专门的风险管理部门。企业可以设立专门的风险管理部门，负责监测、评估和控制企业经营投资活动中的风险。该部门应与其他部门紧密合作，确保风险管理的全面性和协调性。三是要强化内部控制体系。央企应建立健全的内部控制体系，包括风险识别、评估和应对的控制措施。这可以通过制定内部控制政策、流程和标准操作程序，以及实施内部审计和风险评估来实现。四是要加强内部审计。内部审计是央企监督和评估内部控制有效性的重要手段，应确保内部审计部门的独立性和专业性，对经营投资活动进行定期的审计和评估，并及时发现和纠正存在的问题。五是要强化合规培训和意识。央企应加强对员工的合规培训和意识提高。培训内容可以包括法律法规、内部管理制度、尽职调查和风险评估等方面的知识，以提高员工对违规行为的识别和防范能力。

加强内部管理和监控，旨在帮助央企避免违规经营投资并减少相关责任追究的风险。然而，具体的措施应根据央企的实际情况和法律要求进行定制化设计。建议央企咨询专业律师或风险管理专家，以制定适合其情况的具体计划。

（二）加强法律合规与尽职调查

在进行任何经营投资活动之前，企业应确保遵守相关的法律法规，并进行充分的尽职调查，包括对潜在合作方的背景调查、财务状况评估和风险分析等，以减少违规经营投资的风险。

具体而言，一是要遵守法律法规。相关企业应全面了解适用于其经营范围和行业的法律法规，并确保所有的经营投资活动符合相关规定，涉及财务、税务、竞争、环境、劳动和安全等方面的法律合规要求。二是要加强内部合规制度建设。企业应制定和完善内部合规制度，明确规定员工在经营投资决策和执行过程中的法律要求和责任，包括合规守则、流程和规程，以确保员工遵守法律和规章制度等。三是要全面开展尽职调查。在进行任何经营投资活动之前，央企应进行全面的尽职调查，涵盖潜在合作方的背景、财务状况、信用记录、经营风险等方面的评估。这有助于减少与不良合作方或高风险项目相关的法律和商业风险。四是要加强合同审查。央企在进行合作或投资时应重视合同审查，同时必须充分发挥专业律师作用，律师应参与合同起草和审查，确保合同条款合法、合规，并保护央企的权益。合同应明确规定各方的权利、义务、违约责任、争议解决机制等内容。五是要加强风险评估。企业应建立相应的监控评估机制，定期评估经营投资活动的合规性和风险状况，从而通过内部审计、风险评估和关键指标的监测来实现。发现违规行为或潜在风险时，应及时采取措施进行整改和调整。六是要开展律师咨询和外部合规审查。央企可以寻求律师的专业意见，特别是在涉及复杂法律问题或高风险投资项目时。律师可以为央企提供法律咨询，确保其经营投资活动符合法律要求。此外，央企还可以考虑进行外部合规审查，由专业的合规团队对其内部合规情况进行独立审查和评估，以发现潜在的合规风险并提供改进建议。七是要完善记录和文档管理。央企应建立完善的记录和文档管理制度，包括合规文件、尽职调查报告、合同和协议等的归档和保存，从而提供证据以证明央企在经营投资活动中进行了适当的法律合规和尽职调查。八是要完善风险预警机制。企业可以建立风险预警机制，通过定期的风险评估和监测，及时识别潜在的合规风险，一旦发现风险，应立即采取措施进行调整和管理，以避免违规行为的发生。九是要加强审查和改进。央企应定期审查和改进其法律合规与尽职调查机制，包括对内部合规制度的更新和完善，对经验教训的总结和分享，以及对外部法律法规变化的密切关注和适应。

总之，企业应当不断加强法律合规建设，全面开展尽职调查，减少违规经营投资的风险。然而，具体的措施应根据央企的规模、行业和特定情况进行定制化设计，有必要寻求专业律师或合规专家的指导，以制定符合其实际情况的具体方案。

（三）高度重视企业监管合规要求

央企应密切关注监管部门对经营投资行为的合规要求，并及时调整经营策略以符合相关规定，涉及到投资额度、投资范围、行业准入条件等方面的限制和要求等方面。

一是要建立合规团队，定期开展合规自查。央企应当根据《中央企业合规管理指引（试行）》等文件要求，设立专门的合规团队和首席合规官，负责研究、解读和跟踪监管法规的变化和要求，评估公司的经营投资活动是否符合监管要求。这可以通过内部审核、合规调研和自查问卷等方式进行。二是完善合规管理评价机制。《合规管理办法》指出，定期开展合规管理体系有效性评价，针对重点业务合规管理情况适时开展专项评价，强化评价结果运用；将合规管理情况作为法治建设重要内容，纳入对各部门和子企业负责人的年度综合考核，细化评价指标。完善违规行为追责问责机制，进一步明确违规责任范围，细化问责标准，针对反映的问题和线索，及时开展调查，按照有关规定严肃追究违规人员责任。三是及时准确履行合规报告和披露义务。央企应及时、准确地向监管机构报告相关经营投资活动，并履行信息披露的义务，包括定期报告、事件报告和财务披露等。确保合规报告的及时性和准确性对于维护公司声誉和避免违规责任追究至关重要。四是不断完善建立监管合规制度，开展外部合规审查。央企可以建立内部监管合规制度，明确员工在经营投资活动中的监管合规要求方面的责任和义务，包括合规流程、合规审批程序、监管合规档案管理等内容。同时，企业可以制定内部合规手册或指南，向员工传达监管合规的重要性，并提供具体的操作指引。另外，央企可以委托第三方机构进行外部合规审查，评估公司的合规状况，并提供改进建议。这些机构可以为央企提供专业的合规风险评估、合规培训和合规咨询等服务，帮助央企全面了解和应对监管合规要求。五是加强合规文化建设，及时应对监管变化。企业应注重建立和弘扬合规文化，通过内部宣传、奖惩制度、合规道德规范的制定等方式使所有员工都能意识到合规的重要性，并自觉遵守监管合规要求。同时，面对急速变化的监管环境，企业应密切关注监管政策和法规的更新，并及时调整和调整公司的经营投资活动，以确保符合最新的监管要求，确保经营投资活动的合法性、合规性。

（四）建立企业合规管理信息系统，强化信息化建设

《合规管理办法》第六章专章对合规管理信息化建设作出规定，从明确主要功能、推进与其他信息系统互联互通、加强重点领域和关键节点实时动态监测等提出要求。要求企业加快建立合规管理信息系统，结合实际将合规制度、典型案例、合规培训、违规行为记录等纳入信息系统。同时，该办法要求企业定期梳理业务流程，查找合规风险点，运用信息化手段将合规要求嵌入业务流程，对重点领域、关键节点开展实时动态监测，实现合规风险即时预警，对违规行为主动截停。

（五）设立内部监察机构，强化责任追究

在高度重视中央企业违规经营投资责任追究工作的同时，要充分发挥追责工作所独有的“反向查、正向建”作用，帮助企业建立健全合规经营投资体系，让“违规追责、合规免责”深入人心，以进一步解除企业扩大有效投资的后顾之忧。对此，企业应当设立内部监察机构，负责对经营投资活动进行监督和审查。该机构应独立于被监督部门，有权调查违规行为并追究责任并直接向公司高层报告，确保违规行为得到及时处理。其次，央企应建立明确的责任体系，确保每个岗位和个人在经营投资活动中承担相应的责任，具体需明确各级管理人员的职责，强调合规管理和违规行为的严重后果。第三，企业应当建立完善的举报机制，鼓励员工和外部人士报告违规行为。该机制应确保举报人的匿名性和保护，同时对举报进行及时、公正的调查和处理，对于涉嫌违规的举报，央企应进行调查，并采取相应的纠正和惩处措施。另外，企业应当加强与外部监管部门的协调合作，强化违规行为的处罚措施，并加强对违规行为的公开透明度，采取通报典型案例等方式及时向股东、投资者和社会公众公布违规行为的处理结果。

参考文献：

[1]国资委定调！查大案、盯高发、治顽疾！着力查处央企"惯性"违规、涉上市公司问题，载和讯新闻网。

[2]菏泽市国资委：《国资委发文！严查中央企业财务决算审核发现问题，10类违规经营投资问题线索成重点》，载菏泽市国资委公众号。

[3]金景投资：《关于中央企业违规经营投资问题的认定》，载金景投资微信公众号。

[4][5][6]湖南省纪委监委：《湖南通报8起国有企业"一把手"靠企吃企典型案例》，载中央纪委国家监委网站。